Fin de la cogestion : « une élection métropolitaine s’impose »

La fin de la cogestion actée en conseil métropolitain vendredi dernier a provoqué la colère de la droite et de son chef de file Patrick Bobet, ex-président de la métropole. Bordeaux Métropole enterre donc plusieurs décennies de fonctionnement. Là où la cogestion jouait la carte de la coopération intercommunale, le système majoritaire mis en place met en avant un projet politique.

Est-ce le cas dans les autres métropoles françaises ? La gauche et les Verts à Bordeaux ont-ils, comme le disait Patrick Bobet, mis fin à « l’esprit de concertation » dans lequel les métropoles ont été créées ? Les réponses de Thomas Frinault, chercheur en sciences politique, spécialiste des intercommunalités et professeur à l’université Rennes 2.

Rue89 Bordeaux : La droite bordelaise crie au loup après l’abandon de la cogestion par la majorité PS-EELV, estimant que cela allait à l’encontre de l’esprit des établissements de coopération intercommunale (EPCI). Partagez-vous son analyse ?

Thomas Frinault : C’est vrai que l’esprit historique des intercommunalités, c’est une logique de compromis qui ne se fonde pas sur des résultats électoraux. L’histoire de l’intercommunalité est davantage celle d’une représentation de ses communes que de sa population ou de ses clivages politiques. Elles fonctionnaient avec des groupes politiques, une majorité et une minorité. Mais on pouvait être dans une minorité et rentrer au bureau, avec des logiques de tractations entre maires.

Ce qui est nouveau, c’est donc de bloquer l’accès au bureau exécutif. C’est ce qui s’est passé à Rennes également, où plus aucune vice-présidence n’échoit à des maires qui ne s’inscriraient pas dans la majorité métropolitaine (actuellement socialiste et écologiste, NDLR). Mais il faut voir la campagne politique menée avant les élections. La maire sortante de Rennes Nathalie Appéré (PS, réélue) avait dit qu’elle voulait être présidente de Rennes Métropole et elle a mis en avant une logique de projet métropolitain avec d’autres candidats dans les communes périphériques. Il y avait ainsi dès le début une vraie démarche de projet politique, avec une victoire à la clé.

La politisation de ces structures n’est, en soi, pas dommageable mais elle suppose des conditions qui ne sont pas réunies. Il faudrait, entre autres, un scrutin métropolitain autonome, distinct du scrutin municipal. Aujourd’hui, on est dans un scrutin relativement invisible, encastré dans le scrutin municipal.

Un scrutin distinct existe pourtant, à Lyon, depuis cette année. Ce modèle-là pourrait-il se généraliser selon vous ?

Moi, à titre personnel, il me semblerait normal qu’on introduise un scrutin autonome. Maintenant, il y a de nombreux blocages. En premier lieu, c’est inacceptable pour l’Association des Maires de France (AMF). En effet, si on a un scrutin autonome, on peut difficilement continuer à ne pas faire des intercommunalités de véritables collectivités territoriales. Or cela aurait deux effets contre lesquels se bat l’AMF depuis quarante ans. D’abord, on coupe le cordon ombilical avec les communes, car les EPCI ne seraient plus des outils de coopération à leur service mais des organes politiques propres. Ensuite, on pourrait difficilement continuer à faire échapper la fonction communautaire du calcul du cumul des mandats, comme c’est le cas actuellement [cela permet à des maires d’être également conseiller départemental ou régional et président d’une intercommunalité, NDLR].

L’autre blocage, c’est la question du mille-feuille territorial. On a un leitmotiv de simplification administrative. On ne peut pas créer un nouvel échelon. Le cas lyonnais est basé sur un accord entre Gérard Collomb, maire de Lyon, et Michel Mercier, alors président du conseil départemental du Rhône. Cet accord était politique, avec la fusion du département et de la métropole [voir encadré], mais aussi financier car cela permettait au Rhône, très endetté, de transférer une partie de ses dettes au Grand Lyon.

Le gouvernement Jean-Marc Ayrault avait acté cet accord dans la loi. Mais c’est une chose de légiférer, c’en est une autre d’imposer ce « modèle lyonnais » aux autres métropoles. En 2018, des échanges se sont tenus entre l’exécutif et les maires de cinq grandes agglomérations : Bordeaux, Nantes, Lille, Toulouse et Nice. Les départements n’y ont pas été associés et les choses ont été gardées plutôt secrètes. Quand ils l’ont découvert, ils ont été abasourdis et les cinq départements concernés ont mené un puissant lobbying commun. Les maires n’ont pas souhaité aller au bras de fer avec le département sur leur territoire et ils ont donc préféré se désengager.

Les maires de droite non-élus au bureau mettent aussi en avant la fin de la représentation communale comme un danger. Le fait communal est-il si prégnant dans les autres métropoles ?

Les intercommunalités, historiquement, ont été construites comme des outils de coopération. Jamais elles ne devaient avoir leur vie propre. Cela a eu des conséquences politiques fortes. Au-delà du rapport majorité-minorité, on a déjà vu des groupes se former sur d’autres logiques. À Grenoble, en 2014, un groupe transpartisan s’était formé dans une stratégie défensive des petites communes face à la ville-centre. À Lille, cette année, Martine Aubry a participé à la reconduction de Damien Castelain à la tête de la métropole, contre un candidat divers gauche. C’est la même logique d’équilibre territorial : Castelain avait réuni autour de lui des petites communes.

Il y a de vraies logiques d’équilibres territoriaux entre le pôle central et sa périphérie, qui diffèrent aussi selon le poids démographique de la ville-centre. Lille ne représente que 25% de la métropole en nombre d’habitants. Nantes, où un modèle majoritaire s’est également imposé, c’est 50%. Cela peut faciliter la partisanisation. Il faut se rappeler qu’il y a dans les métropoles des petites communes, où il n’y a pu avoir qu’une seule liste. C’est le cas à Rennes par exemple, où la métropole inclut des communes semi-urbaines ou rurales. La représentation des communes est alors importante.

La conférence des maires proposée par Alain Anziani pour calmer la droite pourrait-elle une solution pour compenser ?

C’est prévu par la loi de toute façon, donc il n’a pas le choix. Cela peut être un organe collégial de concertation, pour solutionner des tensions. Mais il ne faut pas la voir comme une institution qui viendrait dédoubler le bureau. Elle a un fonctionnement moins continu et elle réunit tout le monde. Cela va limiter l’efficacité de cette instance.

Le renouvellement des pratiques au niveau métropolitain s’explique-t-il par un renouvellement politique au niveau municipal ?

En partie oui. Il y a la volonté de prolonger la politisation au-delà de l’échelle municipale. Cela s’explique par la place croissante des métropoles. De plus en plus de sujets qui historiquement concernaient les élections municipales sont désormais des compétences communautaires comme le développement économique ou l’urbanisme.

Avec un projet de transformation écologique comme à Bordeaux, à Nantes ou à Rennes, on ne peut pas s’inscrire dans les seules frontières municipales car le projet pose la question de la mobilité, de l’aménagement, de la gestion des déchets qui sont des compétences métropolitaines. Que feraient les écologistes à Bordeaux s’ils ne transformaient pas l’essai à la métropole ? La réalisation du projet politique est conditionnée à une projection sur l’espace de l’agglomération.

On a vu à Bordeaux des candidats présenter avant le scrutin un projet pour la Métropole, ce qui était assez nouveau. Est-ce un changement que vous constatez ?

La question est de savoir comment on construit le mandat métropolitain. Pendant longtemps, on fabriquait le projet communautaire après les élections, une fois le bureau élu. Il est évident que, aujourd’hui, dès la campagne électorale, les forces politiques prennent plus en compte un projet d’agglomération. Il est donc difficile d’être dans une logique de cogestion avec des projets pré-établis, sur lesquels on a demandé aux électeurs de se prononcer.

Puisque les communes perdent de plus en plus de compétences, sont-elles vouées à disparaître ? Il y a quelques années, on parlait plutôt de la disparition des départements.

Quand on est sur Bordeaux, Rennes, Nantes, on reste sur des communes qui ont beaucoup d’agents, qui ont des capacités budgétaires. Elles ont encore une réalité en termes d’action publique locale. Les métropoles sont plus puissantes mais la ville-centre conserve une capacité à construire. Cette disparition est plus palpable en revanche sur le tissu rural. Contrairement à nos voisins européens, la fusion des communes a été un échec. La France a fait des intercommunalités une alternative douce aux fusions. Elles sont devenues des pompes aspirantes en termes de compétences et de budgets. Les petites communes, vont être recentrées sur des fonctions locales de proximité : sport, culture, cadre de vie. Quant aux départements, on ne les rayera pas d’un trait de plume. Je parierai plutôt sur une différenciation des territoires : certains conseils départementaux pourraient s’effacer dans les territoires très denses, comme les métropoles, mais persister dans les zones moins urbaines.