Fin de la cogestion : « une élection métropolitaine s’impose »
Politique 

Fin de la cogestion : « une élection métropolitaine s’impose »

Pierre Hurmic l’avait promis, l’accord entre le PS et les écolos l’a fait : la cogestion a été abandonnée à la métropole bordelaise, après 43 ans de règne. Entretien avec Thomas Frinault, chercheur en sciences politiques, sur cette révolution locale, mais qui n’est pas propre à Bordeaux.

La fin de la cogestion actée en conseil métropolitain vendredi dernier a provoqué la colère de la droite et de son chef de file Patrick Bobet, ex-président de la métropole. Bordeaux Métropole enterre donc plusieurs décennies de fonctionnement. Là où la cogestion jouait la carte de la coopération intercommunale, le système majoritaire mis en place met en avant un projet politique.

Est-ce le cas dans les autres métropoles françaises ? La gauche et les Verts à Bordeaux ont-ils, comme le disait Patrick Bobet, mis fin à « l’esprit de concertation » dans lequel les métropoles ont été créées ? Les réponses de Thomas Frinault, chercheur en sciences politique, spécialiste des intercommunalités et professeur à l’université Rennes 2.

Le chercheur Thomas Frinault, enseignant à l’Université Rennes II (DR)

Rue89 Bordeaux : La droite bordelaise crie au loup après l’abandon de la cogestion par la majorité PS-EELV, estimant que cela allait à l’encontre de l’esprit des établissements de coopération intercommunale (EPCI). Partagez-vous son analyse ?

Thomas Frinault : C’est vrai que l’esprit historique des intercommunalités, c’est une logique de compromis qui ne se fonde pas sur des résultats électoraux. L’histoire de l’intercommunalité est davantage celle d’une représentation de ses communes que de sa population ou de ses clivages politiques. Elles fonctionnaient avec des groupes politiques, une majorité et une minorité. Mais on pouvait être dans une minorité et rentrer au bureau, avec des logiques de tractations entre maires.

Ce qui est nouveau, c’est donc de bloquer l’accès au bureau exécutif. C’est ce qui s’est passé à Rennes également, où plus aucune vice-présidence n’échoit à des maires qui ne s’inscriraient pas dans la majorité métropolitaine (actuellement socialiste et écologiste, NDLR). Mais il faut voir la campagne politique menée avant les élections. La maire sortante de Rennes Nathalie Appéré (PS, réélue) avait dit qu’elle voulait être présidente de Rennes Métropole et elle a mis en avant une logique de projet métropolitain avec d’autres candidats dans les communes périphériques. Il y avait ainsi dès le début une vraie démarche de projet politique, avec une victoire à la clé.

La politisation de ces structures n’est, en soi, pas dommageable mais elle suppose des conditions qui ne sont pas réunies. Il faudrait, entre autres, un scrutin métropolitain autonome, distinct du scrutin municipal. Aujourd’hui, on est dans un scrutin relativement invisible, encastré dans le scrutin municipal.

La métropole du Grand Lyon, un cas d’école

C’est une métropole très particulière qui a vu le jour à Lyon en 2015.

D’abord, parce que les habitants élisent directement leurs élus métropolitains, selon un scrutin de liste. En clair, le 15 mars et le 28 juin, ils ont voté deux fois : une fois pour la mairie, une fois pour la métropole.

Ensuite, parce que les compétences de celle-ci sont très étendues. Le Grand Lyon a en effet absorbé les compétences du département du Rhône sur son territoire. Lyon et sa métropole ne font donc désormais plus partie du département du Rhône et la métropole est maintenant en charge, entre autres, des collèges, de l’aide sociale ou encore de l’insertion.

Gérard Collomb, lorsqu’il l’a créée, s’imaginait déjà président de celle-ci. C’était sans compter la vague verte qui a déferlé sur la capitale des Gaules, offrant aux écologistes la première majorité élue au suffrage universel direct à l’assemblée métropolitaine.

Lors des élections bordelaises, Thomas Cazenave proposait d’ailleurs que ce mode de scrutin soit adopté pour la métropole de Bordeaux. Il est revenu dessus lors du premier conseil métropolitain vendredi dernier. Seul le législateur peut néanmoins acter un tel changement.

Un scrutin distinct existe pourtant, à Lyon, depuis cette année. Ce modèle-là pourrait-il se généraliser selon vous ?

Moi, à titre personnel, il me semblerait normal qu’on introduise un scrutin autonome. Maintenant, il y a de nombreux blocages. En premier lieu, c’est inacceptable pour l’Association des Maires de France (AMF). En effet, si on a un scrutin autonome, on peut difficilement continuer à ne pas faire des intercommunalités de véritables collectivités territoriales. Or cela aurait deux effets contre lesquels se bat l’AMF depuis quarante ans. D’abord, on coupe le cordon ombilical avec les communes, car les EPCI ne seraient plus des outils de coopération à leur service mais des organes politiques propres. Ensuite, on pourrait difficilement continuer à faire échapper la fonction communautaire du calcul du cumul des mandats, comme c’est le cas actuellement [cela permet à des maires d’être également conseiller départemental ou régional et président d’une intercommunalité, NDLR].

L’autre blocage, c’est la question du mille-feuille territorial. On a un leitmotiv de simplification administrative. On ne peut pas créer un nouvel échelon. Le cas lyonnais est basé sur un accord entre Gérard Collomb, maire de Lyon, et Michel Mercier, alors président du conseil départemental du Rhône. Cet accord était politique, avec la fusion du département et de la métropole [voir encadré], mais aussi financier car cela permettait au Rhône, très endetté, de transférer une partie de ses dettes au Grand Lyon.

Le gouvernement Jean-Marc Ayrault avait acté cet accord dans la loi. Mais c’est une chose de légiférer, c’en est une autre d’imposer ce « modèle lyonnais » aux autres métropoles. En 2018, des échanges se sont tenus entre l’exécutif et les maires de cinq grandes agglomérations : Bordeaux, Nantes, Lille, Toulouse et Nice. Les départements n’y ont pas été associés et les choses ont été gardées plutôt secrètes. Quand ils l’ont découvert, ils ont été abasourdis et les cinq départements concernés ont mené un puissant lobbying commun. Les maires n’ont pas souhaité aller au bras de fer avec le département sur leur territoire et ils ont donc préféré se désengager.

Les maires de droite non-élus au bureau mettent aussi en avant la fin de la représentation communale comme un danger. Le fait communal est-il si prégnant dans les autres métropoles ?

Les intercommunalités, historiquement, ont été construites comme des outils de coopération. Jamais elles ne devaient avoir leur vie propre. Cela a eu des conséquences politiques fortes. Au-delà du rapport majorité-minorité, on a déjà vu des groupes se former sur d’autres logiques. À Grenoble, en 2014, un groupe transpartisan s’était formé dans une stratégie défensive des petites communes face à la ville-centre. À Lille, cette année, Martine Aubry a participé à la reconduction de Damien Castelain à la tête de la métropole, contre un candidat divers gauche. C’est la même logique d’équilibre territorial : Castelain avait réuni autour de lui des petites communes.

Il y a de vraies logiques d’équilibres territoriaux entre le pôle central et sa périphérie, qui diffèrent aussi selon le poids démographique de la ville-centre. Lille ne représente que 25% de la métropole en nombre d’habitants. Nantes, où un modèle majoritaire s’est également imposé, c’est 50%. Cela peut faciliter la partisanisation. Il faut se rappeler qu’il y a dans les métropoles des petites communes, où il n’y a pu avoir qu’une seule liste. C’est le cas à Rennes par exemple, où la métropole inclut des communes semi-urbaines ou rurales. La représentation des communes est alors importante.

La conférence des maires proposée par Alain Anziani pour calmer la droite pourrait-elle une solution pour compenser ?

C’est prévu par la loi de toute façon, donc il n’a pas le choix. Cela peut être un organe collégial de concertation, pour solutionner des tensions. Mais il ne faut pas la voir comme une institution qui viendrait dédoubler le bureau. Elle a un fonctionnement moins continu et elle réunit tout le monde. Cela va limiter l’efficacité de cette instance.

Bordeaux, un cas isolé ?

Parce que leurs compétences sont étendues et recouvrent désormais de nombreux champs, de l’économie à l’urbanisme, des transports à la gestion de l’eau, les métropoles se sont imposées comme un échelon important pour ces élections où l’on a vu une vague verte s’imposer et promettre des changements de fond. Changements qui risquent d’être en réalité très limités si les écologistes ne prennent pas le pouvoir dans les métropoles.

Le système majoritaire a pris du galon dans plusieurs métropoles. Bordeaux bien sûr, Lyon, mais également Nantes et Rennes, où les maires socialistes ont été réélues avec une coalition des gauches et des écologistes.

C’est le cas aussi à Strasbourg. L’Eurométropole a vu s’imposer une alliance des écologistes et des centristes autour d’une « feuille de route ». Les Verts ont construit leur majorité plutôt sur leur droite donc (centre et centre-droit), avec les nouveaux maires divers droite de la périphérie, se passant de facto des socialistes strasbourgeois.

En revanche, ce système-là est encore loin d’être le plus répandu. À Lille, Toulouse, Clermont-Ferrand, Saint-Etienne ou encore Montpellier, ce sont des bureaux plus classiques qui ont été choisis, avec des maires des deux bords politiques.

Le renouvellement des pratiques au niveau métropolitain s’explique-t-il par un renouvellement politique au niveau municipal ?

En partie oui. Il y a la volonté de prolonger la politisation au-delà de l’échelle municipale. Cela s’explique par la place croissante des métropoles. De plus en plus de sujets qui historiquement concernaient les élections municipales sont désormais des compétences communautaires comme le développement économique ou l’urbanisme.

Avec un projet de transformation écologique comme à Bordeaux, à Nantes ou à Rennes, on ne peut pas s’inscrire dans les seules frontières municipales car le projet pose la question de la mobilité, de l’aménagement, de la gestion des déchets qui sont des compétences métropolitaines. Que feraient les écologistes à Bordeaux s’ils ne transformaient pas l’essai à la métropole ? La réalisation du projet politique est conditionnée à une projection sur l’espace de l’agglomération.

On a vu à Bordeaux des candidats présenter avant le scrutin un projet pour la Métropole, ce qui était assez nouveau. Est-ce un changement que vous constatez ?

La question est de savoir comment on construit le mandat métropolitain. Pendant longtemps, on fabriquait le projet communautaire après les élections, une fois le bureau élu. Il est évident que, aujourd’hui, dès la campagne électorale, les forces politiques prennent plus en compte un projet d’agglomération. Il est donc difficile d’être dans une logique de cogestion avec des projets pré-établis, sur lesquels on a demandé aux électeurs de se prononcer.

Puisque les communes perdent de plus en plus de compétences, sont-elles vouées à disparaître ? Il y a quelques années, on parlait plutôt de la disparition des départements.

Quand on est sur Bordeaux, Rennes, Nantes, on reste sur des communes qui ont beaucoup d’agents, qui ont des capacités budgétaires. Elles ont encore une réalité en termes d’action publique locale. Les métropoles sont plus puissantes mais la ville-centre conserve une capacité à construire. Cette disparition est plus palpable en revanche sur le tissu rural. Contrairement à nos voisins européens, la fusion des communes a été un échec. La France a fait des intercommunalités une alternative douce aux fusions. Elles sont devenues des pompes aspirantes en termes de compétences et de budgets. Les petites communes, vont être recentrées sur des fonctions locales de proximité : sport, culture, cadre de vie. Quant aux départements, on ne les rayera pas d’un trait de plume. Je parierai plutôt sur une différenciation des territoires : certains conseils départementaux pourraient s’effacer dans les territoires très denses, comme les métropoles, mais persister dans les zones moins urbaines.

L'AUTEUR
Théo Uhart
Pousse de journaliste venu faire quelques racines à Rue89 Bordeaux pour grandir. Etudiant à Sciences Po Lyon et au CFJ.

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